曹守曄:以習近平生態文明思想指導民法典編纂

中國法學創新網2019-08-30 08:10:29

  編者按:新中國成立70年來,特別是黨的十八大以來,環境保護和生態文明建設取得了突出成績和長足進步,走出了一條生態文明建設的中國特色道路。當前,我國生態文明建設正處於壓力疊加、負重前行的關鍵期,也到了解決生態環境突出問題的窗口期。毋庸置疑,正在編纂中的民法典對於這個突出問題,可以從根本上將其納入民法體系,通過確認權利、規範行為,起到引導預防、緩解化解、定分止爭的積極作用,弘揚社會主義核心價值觀。那麼,怎樣才能使未來的民法典發揮這種作用呢?我們邀請了知名民法專家作以闡釋。


  編纂我國民法典是黨的十八屆四中全會決定的重大立法,目前編纂工作正在走第二步,即民法各分編的編纂。2018年8月底以後,全國人大常委會堅持科學立法、民主立法,先後發佈關於民法分則各編的草案和第二次審議稿,公開徵求社會意見。

  現就對習近平生態文明思想指導意義和豐富內涵的理解以及在民法分編中如何表達略述己見。

  一、指導意義和豐富內涵

  (一)習近平生態文明思想的指導意義

  習近平生態文明思想,是習近平新時代中國特色社會主義思想的有機組成部分,高屋建瓴,體現了“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局,內涵豐富,體現了以人與自然和諧共生為核心、以綠色為導向的科學自然觀、綠色發展觀、基本民生觀、整體系統觀、嚴密法治觀、全球共贏觀。在民法典編纂這樣的重大立法活動中加以認真貫徹,是關係國家發展全局的重大戰略,對於制定出真正具有民族特色、時代特色並且能夠引領21世紀世界民法新潮流的中國特色社會主義民法具有重要意義,對實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現社會主義現代化和實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。

  黨的十八大以來,黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局的主要內容,開展了一系列開創性艱鉅性長遠性的工作,取得了前所未有的進步和成就,生態文明理念日益深入人心,綠色發展漸成共識。然而,正如習近平總書記提出的,“我國環境容量有限,生態系統脆弱,污染重、損失大、風險高的生態環境狀況還沒有根本扭轉”,“生態環境保護制度尚不完善。”有的同志對民法保護生態環境藴含的潛在需求認識不清晰,對這些需求可能激發出來的良好生態和美好生活供給、形成的經濟社會持續健康發展和新的幸福指數認識不到位,對把綠水青山轉化成金山銀山的民法路徑研究探索尚不深入。

  (二)習近平生態文明思想的豐富內涵

  習近平生態文明思想博大精深,要旨在於堅持人與自然和諧共生,堅持節約資源和保護環境的基本國策,體現環境就是民生,綠水青山就是金山銀山,改善生態環境就是發展生產力,人與自然是生命共同體,山水林田湖草是生命共同體,要用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境,共謀全球生態文明建設的理論內涵;生態興則文明興,要將構建生態文明體系,全面推動綠色發展,解決突出生態環境問題,有效防範生態環境風險,維護生態安全、生態平衡、推進生態文明體制改革、提高環境治理水平等,作為打好污染防治攻堅戰的有效舉措。

  民法典編纂全過程和全部內容都要貫徹習近平生態文明思想,特別是在民法總分結構裏要全覆蓋。民法總則第九條規定:“民事主體從事民事活動,應當有利於節約資源、保護生態環境。”該條被稱為“綠色原則”或“生態環境保護原則”。既然民法總則中已有原則,分編也應設置相應的具體可操作條款來呼應,體現民法分編人文化、生態化和綠色化,助力資源節約、環境保護和生態文明建設。值得肯定的是,為落實民法總則“綠色原則”,合同編草案規定,當事人在合同履行中應當遵循誠信原則,根據交易習慣負有節約資源、減少污染的義務,在合同終止後負有舊物回收義務,還規定買賣合同的出賣人依法負有回收義務。

  進入新時代,人民對美好生活的嚮往更為強烈,期盼有更優美的生態環境。各分編應當將人民羣眾對美好生活的嚮往作為立法的根本出發點。針對大氣、水、土壤、固廢等重點環境污染問題,綜合運用民事禁令、民事賠償和懲罰性賠償等方式,促進環境整體改善;準確把握髮展與保護協同共生的辯證關係,以保護生態環境促進經濟發展,以保障經濟發展反哺生態環境改善,推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護;切實強化最嚴格制度最嚴密法治的底線意識,除了嚴厲懲治嚴重污染環境、破壞生態等犯罪行為外,嚴格遵循山水林田湖草系統保護的科學路徑,遵循生態規律,研究有效立法對策;推動實現人與自然和諧共生的美麗願景,落實節約優先、保護優先、自然恢復為主的原則,通過民法以及自然資源生態環境保護法把生產生活創新規制在生態環境承載力和環境容量範圍內,引導、規制走向和諧美麗中國。

  二、習近平生態文明思想的民法表達

  民法人格權編、合同編、侵權編,尤其物權編,建議增加促進生態環境保護和自然資源有效利用的條款。近年來的司法實踐經驗為立法提供了借鑑。

  (一)人格權編。環境權是一種國家需要優先保護,涉及人的生存、尊嚴和自由的基本人格權。人格權編要增加對環境權的規定:自然人有權在不受污染、無損健康、生態平衡的自然環境中生存、生活和工作的權利,並負有持續維護和不斷改善的義務。根據憲法和物權法第四十五至四十九條等的規定,我國自然資源的所有權屬於國家。自然資源作為財產或資產,是排他性物權或產權的客體。青山綠水、清新空氣等自然資源作為環境要素,是不特定多數人即公眾可以直接、自由、免費、共享的公共財產和共享資源。公眾對自然資源公眾共用物和環境的享用,是一種非排他性的、非經濟性的、非營利的、非商業性的使用,是一種日常隨意性的、隨機性的、分散零散性的、個人的享用。維護公眾的共享權,環境法、資源法責無旁貸,同時我國民法作為法律體系中的民事基本法,與傳統的民法中私法私權主要保護私產維護私權不同,既保護私權,也保護人民羣眾對自然資源、生態環境的共享權,維護其公益性。

  (二)侵權編。第七章標題由“損害生態環境責任”修改為“環境污染和生態破壞責任”,應予肯定,同時建議將“破壞”修改為“損害”,實質上舉輕以明重,形式上也與第六章標題“醫療損害責任”一致,更顯美觀。

  (三)合同編。在一般規定中作一些綠色化改造,對於合同效力的評價增加生態環境方面的考量,即對污染環境、損害生態的,要在合同效力上加以負面評價,特別是要把交易安全與生態安全結合起來,把利益平衡與生態平衡結合起來,把合同債權與生態債權統籌考慮。民事法律行為是民事主體通過意思表示設立、變更、終止民事法律關係的行為。

  自然資源包括土地、礦藏、森林等的使用權、開採權出讓合同,出讓方是行政機關,出讓行為受依法行政合法性約束,目的是合理開發有效管理,因此有行政協議的特點,同時,通過出讓,自然資源進入市場,受讓方具有隨機性,也有民事法律行為的特點和公法私法行為交叉的特點,特別是出讓之後的轉讓,雖然需要經過批准、登記、備案等,但轉讓雙方是平等主體,轉讓協議是民事合同。無論如何,協議標的國有自然資源的國有性、公益性,決定了此類合同的訂立不是完全意思自治的合同自由,而是受到國家利益、社會公共利益的約束和限制,不得違反國家法律、行政法規關於自然資源、生態環境方面的強制性規定,不得污染環境、損害生態,不得侵害環境權益。

  (四)物權編。第一章第一條規定:本編調整因物的歸屬和利用而產生的民事關係。刪除了物權法中“物”和“物權”概念,形成了該編的開放性,有利於增加生態文明方面的內容。第二條和第三條,也都源於我國物權法總則。其後建議增加一條:“物權行使應當科學合理,節約資源,維持自然生態平衡,不得濫用物權揮霍浪費,不得竭盡物力掠奪資源,不得過度開發,不得污染環境、不得損害生態。”其立法根據是我國憲法關於生態文明建設的規定和民法總則第九條的規定,立法理由一是不忘初心體現黨的十九大報告精神,二是體現習近平生態文明思想,三是體現科學發展觀,體現新的發展理念,四是牢記使命實現人民對美好生活的嚮往和追求、為人民在良好生態環境中生存生活提供民事基本法律依據,目的在於防止、制止濫用物權,五是可資借鑑的《法國民法典》在第618條第1款規定:“用益權人毀損用益物或不修繕用益物而任其喪失,因此濫用其用益權時,用益權亦得因消滅。”立法禁止權利人濫用用益物權。六是作為原則比“物盡其用”更為科學。生態文明的真諦在於取之有度用之有節。而“物盡其用”則缺乏這層含義,它一般是指物的存廢以發揮其最大經濟價值與最大效用為目標。通則一般規定之後建議增加:物權編施行,以保全物的價值、節約資源和發揮物的效益為原則。以體現節約資源、合理利用、綠色發展的理念。

  第三章第三十四條在物權請求權部分之外規定了損害賠償請求權。這是一種以金錢賠償為目的的請求權,它本質不是物權請求權,但方便實用。司法實踐堅持全面賠償值得立法吸收。污染者除了要依法賠償人身和財產損害外,如同時造成生態環境損害的,還應承擔環境修復責任和賠償服務功能損失。對於無證排放以及採取暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據等逃避監管的方式排放污染物的行為,建議規定懲罰性賠償。

  第三十四條後面建議增加一條:“浪費自然資源,或者損害生態環境,造成生態失衡、環境污染的利害關係人,法律規定的國家機關和社會團體有權制止,並可以請求停止侵害、損害賠償、生態環境修復等”。我們固然要發展經濟,但不能因此對資源和生態環境竭澤而漁殺雞取卵,不能侵害後代人的環境權。

  增加第一百一十七條添附,包括物的附和與混合、加工,有利於節約資源、發揮物的效用、維護物的整體效益,值得肯定。

  用益物權一般規定中第一百二十一條,建議明確“保護”對象是“生態環境”,現有條文有節約資源含義,但沒有包含保護生態環境,沒有全面體現民法總則第九條規定的綠色原則。第一百二十四條規定:探礦權、採礦權、取水權和使用水域、灘塗從事養殖、捕撈的權利受法律保護。完全必要,應予以肯定。但從內容上,還缺乏森林使用權、自然保護地使用權、草原使用權,似可加在“取水權”之後。

  從行為規範及裁判規範角度來看,要貫徹綠色發展理念,要確立用益物權行使的生態環境保護和節約自然資源等原則,進一步明確自然資源權屬和科學合理利用規則,在保護國家所有權以外嚴格規範用益物權,排除對公共自然資源的非法獨佔性利用,既要保護合法佔有,更要體現自然資源、公共資源全民共享、社會公益理念,體現以人民為中心的立場,堅持生態為民,科學利用,依法規範。從物權角度,要排除非法獨佔性的國有私用,最重要的是對使用權、用益物權的規定,物權編應增加一些有利於公益保護的可操作條款,對生態環境權做出一些設計,加強自然資源保護。創新自然資源使用制度,明確界定產權主體的權利義務,劃清所有權與使用權的邊界,明確全民所有自然資產代行主體與權利義務,規範利用行為,全面有償使用,建立健全特許經營制度。

  佔有部分,建議增加自然資源佔有人自力防衞、自力取回等自助內容,維護美麗生態環境。

  萬物各得其和以生,各得其養以成。我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化。良好的自然生態環境是最公平的公共產品,是最普惠的民生福祉。編纂民法典以習近平生態文明思想為指導,保障人民權益,增進人民福祉,不斷滿足人民羣眾對公平正義、自由平等、美麗環境的需要和對人物和諧、生態文明、生活美好的嚮往,那它就一定會成為無愧於時代、無愧於民族的偉大的民法典。(來源:人民法院報;作者:曹守曄  中國應用法學研究所副所長)

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