小區物業服務市場化,國外是怎麼樣乾的?

萬科物業説2019-08-27 22:49:39


文 | 楊志敏

(深圳市天然居業委會主任、

武漢市武昌區業委會孵化中心主任、

武漢市武昌區透明和諧社區促進中心理事長)


如何在物業服務領域“發揮市場在資源配置中的決定性作用”?如何推動物業服務進一步市場化?如何破解住宅小區“老舊=失修”的難題?


國外的一些經驗或許可以作為參考。



正在全面修訂中的《深圳經濟特區物業管理條例》,被認為是深圳立法進程中關注最多、參與最多、爭議最多、在多年多輪的修法調研中各方表達充分進而立法質量最高的法規之一。


公眾和立法者面對的問題顯著而艱鉅:一方面,深圳總體市場化程度較高,但物業服務市場化程度卻不高,大多數小區連市場化的必要主體(業主大會)都難以建立,重新選聘物業企業的小區每年佔比僅約1%,而且絕大多數陷入物業交接難題,從物業費、公共收益等“錢”的指標看更是“零交接”;另一方面,開創物業服務企業化的深圳,大多數小區陷入電梯消防外牆等“老舊=失修”的難題,物業費“低價低質”惡性循環成為普遍狀況,有關部門對前期物業服務階段物業費行政指導價的調整意圖,陷入反對聲浪的輿論漩渦。


以問題為導向,如何在物業服務領域“發揮市場在資源配置中的決定性作用”?如何推動深圳物業服務進一步市場化?如何破解住宅小區“老舊=失修”的難題?國外的一些經驗或許可以作為參考。


1


爭議一:業委會是“制度麻煩”還是“制度幫手”?


業主大會是全體業主的鬆散集合,人數眾多的業主能否自然而然、火眼金睛地選出公正無私、有能力、有成效的業委會,目前已選出的業委會到底在發揮正能量,還是負能量的作用,首先成為一大爭議。



主張業委會是“制度麻煩”的,往往認為人數眾多的業主,很容易溝通不暢,進而被少數人誤導,業主大會也難以解決鄰居外牆漏水維修時的多數表決難題、難以解決應急維修時的高效決策難題,業委會委員則動機良莠不齊、水平參差不齊,甚至出現誰越會喊口號、觀點越激烈就越容易當選等問題,難當大任;進而往往認為物業企業是小區治理的主力軍,此前小區“老舊=失修”問題普遍,反而不是一家兩家企業的責任。這種觀點往往同時寄望加強行政干預,如調高行政指導價、發放財政補貼、政府購買服務等方式,以行政力量聯合企業力量,解決小區各種難題。


主張業委會是“制度幫手”的,往往認為小區“老舊=失修”原因在於小區缺乏業主大會和業委會當家與監督的有效制度,在於建設單位和物業企業從無奈當家到頑固當家的難作為、亂作為,有的認為推動業主組織“法人化”、放手業主自治就能實現老舊小區“歷久彌新”,自然避免小區治理成為社會穩定問題。


對比歐美國家和我國港台地區相關法規,業主組織是否“法人”並非解決小區難題的唯一路徑。


深圳市人大的修法進程,超越了業委會是“制度麻煩”還是“制度幫手”的對立思維,在創新規定加強小區黨建引領的同時,從需求出發,以問題為導向,標明紅線、劃定跑道、嚴格規範:


一方面,創新確定為業主大會核發統一社會信用代碼,支持其“實體化”運作,創新設定業主大會集體決策事項清單,僅限全體業主或業主大會作出決定,避免業委會或者物業企業越俎代庖。


另一方面,切實提高業委會作為市場化主體召集機構的成立率,創新規定第二輪選舉不受必須與會業主“雙過半”同意的限制。對於可能存在的違法行為,創新針對個人的高額處罰,確保違法者得不償失。


2


爭議二:小區“錢袋子”該業主主導還是企業主導?


業委會組織結構鬆散、成員不專業不專職,能否承擔開設業主共有資金賬户、主導小區“錢袋子”的重任成為深圳修法的一大爭議。



主張小區“錢袋子”應該由業主(業委會)主導的,往往認為物業企業作為受託服務者繞過業主大會和業委會掌控小區收支,架空了業主大會的法定決策權,直接導致新舊物業交接難,阻礙了市場對物業服務資源配置發揮作用,形成了業主與物業互信的制度障礙。


主張小區“錢袋子”應該繼續由物業企業主導的,往往認為業委會結構鬆散、不專業不專職、無法確保持續運作,而且可能委員心思各異,只有物業企業才能實現安全管理必要的穩定收支,主張在維持物業企業主導小區收支的長期事實格局的基礎上,加強業主監督和行政監管。


客觀來看,深圳在業委會自主開設賬户管理財務的領域走在全國前列,全市已有200多個業委會辦理了組織機構代碼證、100多個業委會作為全國住建部試點換髮了統一社會信用代碼證,具有開設基本賬户長期而多樣的實踐經驗,但在賬户管理的規範性方面,對照國家財務制度與會計制度的監管要求,落後於法人化的公司與社會組織。


對此,深圳修法一方面創新向所有業主大會頒發統一社會信用代碼證,支持所有小區業主大會自主決定業主共有資金管理,打開其開設基本賬户的制度空間,推動業主大會“實體化”運作,另一方面也允許業主大會自主決定不開基本賬户,而是授權物業企業開設共管賬户。


超越小區“錢袋子”由誰來管的利益爭奪思維,深圳修法創新設立了一視同仁的行政監管標準和有效的信息技術手段:無論哪種資金管理方式,都必須依法接受有效的行政監管,業主大會授權業委會開設基本賬户或與物業企業開設共管賬户,都必須在政府物業管理信息平台“數據共享銀行”開設,都必須接受政府信息平台,將賬户收支詳情直送業主,確保業委會或物業企業少數人操作的賬户收支實時公開,無障礙接受普通業主監督。


3


爭議三:市場主體缺位時怎樣行政監管甚至行政代管?


多數小區的業委會缺位是深圳現實。十九大明確要求“發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好地發揮政府作用”,業委會的缺位已經導致市場難以發揮作用,相應的行政監管乃至代管作用如何發揮,既有的“居委會代行業主大會和業委會職責”的法規條款如何調整,成為一大爭議。


業委會和物業企業兩方總體上從各自利益出發,提出了截然相反的行政監管和代管建議,而行政監管方在市場主體缺位時的代管職責的設定缺乏成功實踐支持與可操作規定,成為本次修法的相對薄弱環節。


對比其他國家和地區的業主組織成立法規制度,無論是法定售房時開發商擔責成立業主協會(公司),還是交由業主自發開會決定是否成立法人或非法人組織,都沒有行政“代管”的責任問題。深圳的“小區”往往上千上萬户,規模遠遠大於其他國家和地區,由行政主導實施業委會選舉,是法定要求,也是公認公平合理的方式。



但是從權責是否能夠閉環運行的角度審視,現行物業管理法規存在三大權責缺失環節:一是首次業主大會成立之前的前期物業服務監督;二是業主大會會議無法召開、居委會代管也無法獲得“業主或物業使用人同意”時的物業服務監督;三是物業企業市場化棄管也沒有業委會管理的基本物業服務保障。


對於第一個權責缺失環節,其他國家和地區往往立法強制業主組織與房屋銷售同時產生,或者支持業主隨時自發自我組織。深圳修法在延續對業委會組織的選舉依然行政主導的同時,有待創新支持多數業主可以隨時聯名作出更換物業的決定:可以考慮前期物業合同兩年期滿後,只要小區雙過半業主聯名提出更換物業的要求,就由街道辦事處公開招標選聘新企業。對於前期物業服務質量的監管監督已有重大突破:修法創新規定,前期物業服務合同簽訂十日內企業應當在“數據共享銀行”開設業主共有資金共管賬户,接受行政監管和業主實時監督。


第二個權責缺失環節,在其他國家和地區立法強制開發商成立業主組織或者支持業主隨時自發組織的法規制度下並不存在,深圳修法對此在延續業主組織由行政主導的同時,不僅應當規定企業的應急維修責任和資金使用程序,更可以考慮多數業主可以隨時自發聯名作出決定並由街道辦代為執行的行政責任創新規定。


為了破解小區“老舊=失修”的難題,甚至可以考慮立法規定在行政代管時,進一步降低業主大會會議門檻,允許經相對多數業主同意就由街道辦招標更換物業,促進業主和物業的制度互信。


第三個權責缺失環節,在其他國家和地區完全不存在,但我國封閉管理的小區規模普遍過大,黨和政府為人民服務的社會認知共識決定了行政兜底提供最基本物業服務保障的必要性,有的城市為此向老舊小區派駐“紅色物業”。深圳修法可以在充分發揮市場作用的同時,創新授權行政主管部門公開制定最低限度的保障性物業服務標準以及相關費用標準,並創新建設財政付費的物業服務最低保障公益性公司,支持業主大會或多數業主自發決定選擇該公司的低保物業服務,在市場難以發揮作用的物業管理小區更好發揮政府作用,同時為物業服務市場化競爭設定服務底線。


表1:業主組織的法規制度對比


表2:業主法人組織與非法人組織相應的行政監督與責任對比


https://hk.wxwenku.com/d/201253055