張庭偉:小城鎮,大背景,深學問

小城鎮規劃2019-05-23 17:24:54


張庭偉

美國伊利諾伊大學(芝加哥)城市規劃系榮休教授


中國城市規劃學會小城鎮規劃學委會成立30週年了。1988年成立這個學委會時,小城鎮發展是規劃界討論的熱點,因為它是當時國家“嚴格控制大城市規模,合理發展中等城市和小城市”城市政策的重要組成部分。當時的國情是,改革開放處於初期,城市化率僅僅為22%左右,中國和世界仍然比較隔離,國際經濟對國內發展的影響相對微弱。2000年以來,隨着中國經濟高速增長,在“促進城鎮化健康發展,推行城市羣發展”的城市政策引導下,城市在數量上快速增長,2017年城市化率已經超過58%,城市人口已經超過8億。與此同時,中國經濟更加深深融入全球經濟,國際經濟變化對中國城市發展有着重大影響。至今關於城市化的研究成果已經頗豐,但是小城鎮發展仍然是中國規劃界討論的熱點之一,不但城市化的質量有待提高,而且小城鎮發展的一些重要問題仍然有待深入討論。三十年來,我雖然沒有直接參與小城鎮規劃,但一直關注有關的研究。應小城鎮規劃學委會之邀,在此提出一些管見,拋磚引玉。


城市化的動力:政府和社會


有學者正確地指出,“中國的快速城市化進程既是在中國市場改革和城鄉制度轉型背景中發生的,也是在最近30年來全球性經濟變革的時代中發生的①。”這裏指明瞭影響中國城市化發展動力的兩個因素:國內層面的市場改革和城鄉制度轉型,及國際層面的全球性經濟變革。


對於中國城市發展而言,市場改革和城鄉制度轉型的核心問題是政府和社會在城市發展中的角色。1983年,我帶學生去廣東肇慶進行總體規劃實習,期間我們調查了肇慶的近郊村鎮,包括黃崗和睦崗兩個鎮。當時正處於城市化初期,小城鎮發展剛剛起步,但我們看到一些條件較好城市的近郊村鎮,如旅遊城市肇慶緊鄰的這兩個小鎮,經濟比較活躍,開始出現了自發的商業市場、作坊及由此帶動的自發城市化萌芽。據此,我在1983年第5期的《城市規劃》發表了《對城市化發展動力的探討》一文②,提出了“由下而上的城市化”模式,這樣的城市化依靠社會資本、應對民間的內部需求而出現,特別是鄉鎮企業興起,使一些小城鎮沒有政府參與卻能夠較快發展,這和由政府自上而下的投資建設新城新區的城市化模式不同。這個觀點得到週一星教授贊同,他在後來發表於英國刊物的文章中介紹了這個研究,認為這是第一次提出了“由下而上城市化”的小城鎮發展模式。當時還有一些類似的由下而上發展的小城鎮,如上海郊區的洪廟。三十多年過去了,我查閲近年肇慶的統計報告,發現這些年來黃崗和睦崗兩個鎮雖有發展,但發展不快,2014年黃崗街區户籍人口34227人,常住人口48104人;農民人均純收入13111元。黃崗街道户籍人口56652人,常住人口87151人;農民人均純收入17142元③。相比長三角珠三角發達地區的村鎮,有相當差距。例如2014年上海郊區常住農民人均可支配收入為23205元。中國最富的鄉鎮之一的深圳龍崗南嶺村,户籍人口800人,常住人口多達1.5萬,2008年村民人均收入更高達15萬元。當然南嶺村是特例,但是肇慶兩個街區鎮居民收入增加不快,外來人口不多,説明發展動力不足,吸引力不夠。我沒有對這兩個鎮進行深入調查,但從統計數據看,感覺它們和大部分位於非一線城市周圍的小城鎮相似,發展動力有限。


一些調查報告指出,近年來國內三四線城市的小城鎮遇到發展困境,主要原因是居住人口的變化。除了外出求學就業的人口,小城鎮中的活動人口越來越多流向縣城,縣城的活動人口則流向省城,留在小城鎮的主要是當地政府及公共機構的人員及活動能力有限的老幼婦孺。這些人和1988年的小城鎮居民不同,現在的小城鎮居民往往缺乏開拓的意願、能力、財力甚至體力,因此自發的、依靠內在發展動力的“由下而上的城市化”難以出現。問題的核心在於缺乏經營開發小城鎮的人才。因此鼓勵地方人才迴流、吸引外來人才加入是影響小城鎮、特別是三四線小城鎮未來的真正關鍵。解決這個問題不可能僅僅依靠規劃師“描繪美好的藍圖”,而必須依靠深入的制度改革,鼓勵理解地方需求、有能力的人把開發經營小城鎮作為自己的畢生事業。為此,應該大力支持小城鎮的經營者,減少條條框框及各種税收,使經營者有合理的利益可期,使他們長期留下,成為小城鎮復興的“錨”。


另一方面,不顧地方內在需求、完全依靠政府投資自上而下的城鎮開發,也出現過不少失敗的案例,結果是新城變鬼城,新區變無人區。歷史經驗一再證明,政府主導的城鎮開發成功的關鍵,在於順應內在需求,吸引社會力參與建設。當政府採用“積極的財政政策”、資金相對寬鬆時,尤其要防止盲目建造新城新區,造成事倍功半。


結論是,一個理性的小城鎮發展戰略必須由政府自上而下與社會由下而上的協作共同推動。在強勢政府的現體制中,發現、鼓勵、扶助社會力的參與尤其重要。


城市羣:集中和分散


推行城市羣發展是當前中國的城市戰略,為此在全國規劃了若干城市圈。可以發現,均衡發展是這個規劃模式的內在理念,但是均衡發展的理想卻不一定符合不均衡發展的客觀現實。我認為中國未來人口的分佈將繼續是“大集中小分散”的格局:大集中指全國人口會繼續向東部南部沿海地區集中;小分散指在東部南部大城市周圍會出現分散的發展——原有城鎮擴展,新建城鎮填補低密度地區,使現在大城市周圍相對有間隔的中小城市形成連綿城市羣,而這樣的城市羣仍然集中在現在的東部南部地區。反之,西部東北部的城市羣則可能面臨困難,出現收縮式發展。有人認為近年來北京上海兩個超級大城市人口增長速度減慢甚至減少,是否預示着人口分佈模式改變?我認為北京上海人口減少主要是人為控制甚至擠壓的結果,而不體現城市發展自身的規律。一些國際經驗也許可以參考。


自從1993年歐盟正式成立起,歐盟的空間發展規劃委員會一直把均衡的空間發展作為其長期戰略的重要部分。歐盟預算的50%用於對農業的補助,目的是希望歐盟內一些發展緩慢的國家,特別是東歐南歐以農業為主的國家能夠較快跟上西歐北歐的發達國家。十多年後,彼得·霍爾(PeterHall)對歐盟城市的空間體系進行研究,考察歐洲多中心城市體系的發展狀況,評估均衡發展政策是否取得效果。結果,霍爾發現這個政策沒有取得預想的效果:雖然經過十多年的傾向性投資,東歐南歐地區的經濟仍然沒有取得較快的增長,整個歐洲經濟的發展也仍然環繞倫敦—巴黎—米蘭—法蘭克福的軸線進行,當然這個軸線周邊的小城鎮也得到較好發展④。由此看來,已經形成的城市體系格局不是人類干預可以輕易改變的,城市羣發展必然受到包括經濟基礎、歷史演變等多種因素的制約,政策必須尊重城市發展的客觀規律,人為作用是有限的。


美國的情況相似,城市羣集中在紐約—波士頓,芝加哥—底特律,休斯頓—達拉斯,洛杉磯—舊金山,西雅圖—波特蘭等幾個區域。近年來南部德克薩斯州,西部加利福尼亞州的中小城鎮發展尤其快速。但是如果到密西西比河中下游和一些中西部地區,看到的則是很多衰退的中小城鎮。


眾所周知,日本曾經多次編制了國土開發規劃,其基本理念也是均衡發展。但是近二十年的發展現實是,以大阪神户為中心的關西地區的產業和人口持續減少,而以東京為中心的關東地區則有穩定的增長。


結論是,一個小城鎮的地理區位對它發展的影響,往往大於政策的作用,因此決策必須避免想當然的主觀意願。在編制發展規劃時,認真吸取國際城市羣發展的正反經驗,可以使我們少走彎路。


注:

①《中國城鎮化三十年》課題組.中國城鎮化三十年[M].北京:中國建築工業出版社,2016.

②張庭偉.對城市化發展動力的探討[J].城市規劃,1983(5):59-62,47.

③數據來自肇慶市統計局《2015端州年鑑》、肇慶市統計局《2015年端州區國民經濟和社會發展統計公報》。

④Peter Hall.Delineating Urban Territories:Is this a Relevant Issue?[M]//Cattan N(ed.)Cities and Networks in Europe:A Critical Approach of Polycentrism.Montrouge:Éditions John Libbey Eurotext,2007:3-14.


doi:10.3969/j.issn.1009-1483.2018.09.006

文章編號:1009-1483(2018)09-0012-02 

中圖分類號:F292

文獻標識碼:C

收稿日期:2018-09-01

版權聲明:

原文刊登於《小城鎮建設》雜誌2018年9月刊,版權為小城鎮建設雜誌社所有,本文在原文的基礎上經過刪減。

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