【基層説】公安改革,切不可讓犧牲奉獻的民警感到被拋棄

學習小組2018-10-15 19:37:43

【開欄的話】


習近平曾強調:


“基層的同志處在開放前沿和生產工作一線,參與經濟社會生活最直接,同人民羣眾聯繫最經常,對黨的路線方針政策落地見效感知最真切,往往能夠提出許多樸實、具體、反映羣眾心聲的意見建議。”


為了更好地與組員互動,小組開設“基層説”欄目,對基層關注的熱點難點問題,我們希望聽到基層組員的困惑、思考和解決辦法,我們也會邀請有關專家、領導幫解答基層組員的疑難困惑,組員之間也可以通過文末的留言為每一個話題提供解決之道。願這個欄目可以成為基層組員的“智庫”。


近日,小組後台收到了很多山東基層民警的訴求。



針對留言中反映的改革問題,小組約請了武漢大學社會學系呂德文教授,呂教授長期以來一直關注基層治理,也花了大塊時間蹲點調研,他如何看待山東的這次公安改革?一起來看。


 

近日,山東省正在推進人民警察職務序列改革試點工作,引起了事業編制民警的反彈。從全國及山東省的試點方案看,套改是全面深化公安改革的實質措施,其直接作用是從根本上改觀基層的待遇。


不過,從山東省的試點過程來看,這一有利於改進和完善警務保障,亦有利於最大多數人民警察利益的改革,如不解決改革中的重點、難點問題,很可能適得其反,挫傷隊伍士氣,打擊人民警察的積極性。


根源在哪裏?


誰是改革的受益者,誰是改革的受損者?這個問題是公安改革,乃至於黨和國家機構改革能否順利進行的癥結所在。


從山東省的試點工作看,這次改革的受益者很顯然是廣大人民警察。但因公安機關內部人員複雜,部分人員並未獲得改革紅利,成了潛在的利益受損者。而造成這一狀況的根源是有中國特色的編制管理制度。


簡單為組員解釋一下我國的編制管理制度,改革開放以來我國已經進行了7次機構改革,始終貫穿其中的重要目標是精簡機構和人員。如何有效防止機構和人員的膨脹?最重要的手段便是編制管理。中央和各級地方政府通過制定各個政府機構的“三定”(定編、定崗、定人)方案,來控制、調配機構和人員數量。


大致説來,政府機構主要有兩個機構類型:行政部門和事業單位。行政部門絕大多數行政人員是公務員;事業單位雖存在編制管理,但地方政府在設置事業單位、招聘事業編人員上具有較大空間。故而,人們通常意義上説的“體制內”工作人員,其實包括公務員和事業編人員——但兩者確實存在身份差別。


回到公安機關,這是一個極其特殊的部門。簡單説來,它是一個任務繁重艱鉅的“勞動密集型”部門,編制(尤其是公務員編制)和急劇增長的警務需求之間存在巨大的矛盾。幾乎所有的地方公安機關都通過“土政策”來解決這一問題:


一是通過增加事業編制,來充實警力——在山東一省即達到2萬人!二是通過勞務派遣等方式招聘警務文員或協警,以此分擔一些非執法類的公安工作。而根據我們的調研,各地公安機關的協警普遍多於民警。在山東等地,事業編民警還被授予警銜、在地方公安機關內部可以正常晉升,待遇也相差無幾。簡言之,事業編民警對“人民警察”的身份認同是極高的。


問題恰恰出在這裏。目前的公安套改試點工作,並未脱離公務員序列,實行公務員級別和警銜制。這意味着,公安套改必須遵守編制管理要求,事實上存在的事業編警察也就不在改革範圍內。導致的結果是,改革越有利於民警待遇的提高,越會在客觀上造成公安機關內部各類人員之間的不平等。尤其是對於事業編民警而言,其工作性質和工作強度,乃至業務素養不低於公務員警察,卻無法享受改革紅利,當然會有不公平感。



空間還有麼?


從全面深化公安改革的精神看,山東套改中出現的事業編民警待遇問題,應該是預留了解決空間的。2015年《關於全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》出台之際,公安部有關人員曾指出:


這次改革,明確提出建立有別於其他公務員的人民警察管理制度和保障機制。建立人民警察分類管理制度,按照職位類別和職務序列實行分類管理,合理確定警官、警員、警務技術職務層次,科學設置職務職數比例,同步實行職務與職級並行制度……此外,這次改革還提出規範管理,推動出台相關管理辦法。


換言之,公安改革的框架意見裏已經考慮到公安部門的特殊性和複雜狀況。簡單説來,人民警察管理制度應該有別於其它公務員。這有兩種改革方案:一是脱離公務員序列,單列管理;二是在不突破公務員序列框架的情況下,通過一些體制機制創新來解決公安機關的實際問題。第二種方案雖比較複雜,卻是較為穩妥的做法,各地的試點亦是按照第二個方案進行的。


從改革的方法論角度看,第二種方案是典型的漸進式的、增量式的改革,通過增量來調動人們的積極性。


客觀地説,山東公安機關的套改試點,並未違背漸進式的、增量式的改革方法論。哪怕是公務員編制的民警獲得了利益,事業編制民警及其它警察輔助人員的利益也沒有受損。只不過,當前的改革環境發生了極大變化——最為根本的是,社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的、美好的生活需要與發展不充分不平衡之間的矛盾。體制內的公務員民警和事業編民警因改革而人為擴大待遇差距,是不容易被理解的。當然,可以合理推論的是,公務員民警的待遇提升,事業編制民警的待遇亦會提升,只是改革有先後而已。


在這個意義上,改革尤其需要重視基層呼聲和探索。這次公安改革涉及面大、深度廣,共有七個方面的主要任務、一百多項改革措施。這種情況下,必須加強頂層設計,發揮框架意見的指導作用,才能保證改革沿着既定的路線圖和時間表推進,形成改革合力、發揮整體效應。


但是,中國改革和國家治理實踐的重要特點就是,充分重視各個地方的“分級政策試驗”。試點是政策試驗的載體,通過基層主動探索,再通過上級決策將地方經驗“由點到面”推廣到全國各地。在這個意義上,公安改革切忌有一鼓作氣的想法,而應有鮮明的問題意識,循序漸進解決問題。


借鑑意義


山東公安機關在套改試點中遇到的一些疑難問題,是正常的。首先,既然是試點,就應允許問題出現,問題暴露了才好完善改革方案;其次,試點的意義恰恰在於,為其它地方的改革提供可資借鑑的經驗。在這個意義上,我們應該珍惜山東套改試點中的經驗和教訓,為全國的公安改革提供借鑑。


第一、充分考慮公安機關的部門性質。公安機關既是一個行政部門,又是執法機關,這導致其部門複雜性較高。僅僅從人員身份看,既有公務員、事業編人員和勞務派遣人員,又有執法人員、警務輔助人員。不同身份,客觀上會有不同的待遇,如入警的可以享受政法幹部特殊津貼,公務員可以享受車補等。在這個意義上,套改不能簡單依據身份、職務等因素,還應綜合考慮各地公安機關不同身份人員的歷史差異因素,最終制定出合理的薪酬結構。


第二、充分考慮人民警察的職業特徵。人民警察是一個紀律隊伍,職業榮譽感對其工作至關重要。多年來,全國每年犧牲的民警都在三四百人,受傷民警在三四千人左右,是和平年代付出最多的羣體之一。因此,套改不應簡單理解為是薪酬結構和職位晉升的調整,而應該考慮如何維持和提高人民警察的職業榮譽感。在這意義上,凡是參與公安工作的,尤其是事業編民警和輔警,都應有足夠的組織關懷和警務保障。全國公安機關有200萬民警,警務輔助人員亦不下200萬。在當前情況下,給這部分人出路,讓其有足夠的職業榮譽感,或許比調動公務員民警的士氣還要重要。


第三、理性看待歷史遺留問題。最近20年來,中國經歷了大規模的城市化進程,社會治理的要求迅速提高,警務活動激增,這造成了民警編制或許並未增加,但從事公安工作的人員卻大規模增加的現狀。結果,每一次改革,都面臨着如何消化政策規定與現實相沖突的問題。但客觀上為公安機關的一線行政、執法塑造了彈性空間,有效緩解了執法環境風險。在這個意義上,不能指望一次改過就把所有問題解決掉,亦不能指望新的體制機制可以一勞永逸地解決可能存在的風險。


就當前的情況而言,因全國各地情形不一,形式複雜多樣,改革需充分尊重當時當地的客觀性和真實性,做到具體問題具體分析。比如,具體到不同身份人員的待遇問題,基本原則是“同工同酬”。但如何做到這一點,卻應着眼於發揮地方的積極主動性,統籌組織、編制、原事業單位等部門處理。


一句話,公安機關的改革具有特殊性,其着眼點應該在於建立更為完善的職業保障機制,而非相反,切不可讓如此一個龐大的、具有奉獻精神的羣體感到因改革而被歷史、體制和組織拋棄。 


呂德文

武漢大學社會學系研究員、教授、博士生導師


編輯/鶴鳴


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