速度學習!黃奇帆萬字講透房地產的癥結和藥方所在

二十一世紀商業評論21世紀經濟報道2017-05-30 04:56:44


在講壇上,黃奇帆的分享內容分兩大部分,第一部分系統地指出了中國存在的10大失衡,第二部分提出了5個方面的制度安排。


來 源丨摘自 復旦大學經濟學院(ID:fudan_soe_mic)、第一財經網


5月26日,全國人大財經委副主任黃奇帆在由復旦大學中國經濟研究中心主辦的“中國大問題”講堂第11期作了“關於建立房地產基礎性制度和長效機制的若干思考”的講座,在講壇上,黃奇帆的分享內容分兩大部分,第一部分系統地指出了中國房地產存在的10大失衡。


全國人大財經委副主任黃奇帆在演講(圖片來源:復旦大學經濟學院)


他表示,在國內經濟中,目前對房地產的供應有失衡之處。一二線土地供不應求,房產開發量供不應求,這些地方只夠賣三四個月,而且是在限賣限購的情況下,不需要去庫存。有些地方是三年四年都賣不掉。第二部分提出了5個方面的長效機制,分別是:土地、金融、税收、租賃市場、地票制度。


活動現場(圖片來源:復旦大學經濟學院)


以下為演講主要內容:



一、房地產和實體經濟存在十大失衡


習近平總書記在去年底中央經濟工作會議上明確指出:“當前,我國經濟運行面臨的突出矛盾和問題,根源是重大結構性失衡,主要表現為實體經濟結構性供需失衡、金融和實體經濟失衡、房地產和實體經濟失衡。”這三大失衡中,房地產和實體經濟失衡尤為突出,我認為,主要表現在十個方面:


(一)土地供需失衡


宏觀上看,我們國家有一個判斷,為解決中國13億多人的吃飯問題,至少需要18億畝耕地,這是必須守住的底線,是國家安全所在。為此,為國家戰略安全計,我國土地供應應逐步收緊,2015年供地770萬畝,2016年700萬畝,今年計劃供應600萬畝。土地供應總量減少了,房地產用地自然會更緊一些。“地少人多”,這是我們國家的國情,城市發展中必須把握國情,加強土地的集約節約利用,提高土地的利用效率,實現土地資源的優化配置。


結構上看,國家每年批准供地中,約有1/3用於農村建設性用地,比如水利基礎設施、高速公路等,真正用於城市的只佔2/3,這部分又一分為三:55%左右用於各種基礎設施和公共設施,30%左右給了工業,實際給房地產開發的只有15%。這是2/3城市建設用地中的15%,攤到全部建設用地中只佔到10%左右,這個比例是不平衡的。


相比歐美國家工業用地一般占城市建設用地的15%,商業和住宅類住房用地一般佔25%左右的情況,我們工業用地配置顯然佔比太高,擠佔和壓縮了住宅用地。


區域上看,好不容易有15%可作城市住房用地,是不是人多的城市多供應一點,人少的地方就少供應一點?政府有時是逆向調控,對大城市有意控緊一點,流入人口多土地卻拿得少,中小城市反而容易得到支持,用地指標會多一點,造成了資源配置在城市間的不平衡。


(二)土地價格失衡


住房作為附着在土地上的不動產,地價高房價必然會高,地價低房價自然會低,地價是決定房價的根本性因素。如果只有貨幣市場這個外因存在,地價這個內因不配合,房價想漲也是漲不起來的。控制房價的關鍵就是要控制地價。


現在,土地升值有點畸形,原因有三方面:其一,土地拍賣制度本身會不斷推高地價。現行的土地拍賣制度,它的好處是,政府主導下的陽光作業,能夠避免腐敗和灰色交易,實現公平公正交易。但拍賣制有個特點,就是價高者得,實際過程就會把地價越拍越高。如果通過行政手段對土地價格進行拍賣封頂,本身又與市場化交易規則相違背。


其二,土地供應不足。在土地供不應求的情況下,拍賣地價自然會越來越高,房價也會越來越高。這是由供不應求的缺口所導致的。


其三,通過舊城改造的拍賣用地成本高也是重要原因。城市拆遷的動遷成本邏輯上會參照這個地區的房產均價來補償,比如這個地區房價每平方米7000元,拆遷後的土地批租樓面地價一般會按照7000元作為拍賣底價。這樣的土地建成商品房的價格往往會賣到每平方米1.5萬元以上。


在這個意義上,如果靠舊城改造滾動城市開發,房價肯定會越來越高。總之,拍賣機制,加之新供土地短缺,舊城改造循環,這三個因素相互疊加,地價就會不斷上升。


(三)房地產投資失衡


按經濟學的經驗邏輯,一個城市的固定資產投資中房地產投資每年不應超過25%。十年前,我在重慶分管城建時就定了這個原則,實際上這可以從國際上房地產運行的“1/6理論”中找到答案。


正常情況下,一個家庭用於租房的支出最好不要超過月收入的1/6,超過了就會影響正常生活。買房也如此,不能超過職工全部工作年限收入的1/6,按每個人一生工作40年左右時間算,“6—7年家庭年收入買一套房”是合理的。對一個城市而言,GDP不能全部拿來投資造房,否則就無法持續健康發展。正常情況下,每年固定資產投資不應超過GDP的60%。如果GDP有1萬億,固定資產投資達到1.3萬億甚至1.5萬億,一年兩年可以,長遠就會不可持續。


固定資產投資不超過GDP的60%,再按“房地產投資不超過固定資產投資的25%”,也符合“房地產投資不超過GDP1/6”這一基本邏輯。這就是我在重慶工作期間,一再強調“房地產投資不要超過固定資產投資1/4”的理論出發點,實踐證明也是合理的。


目前看,全國32個省會城市和直轄市中,房地產投資連續多年佔GDP60%以上的有5個,佔40%以上的有16個,顯然偏高。總之,投資佔GDP比重太大,就會不可持續。有些城市因為房子造得很多,基礎設施、實體經濟、工商產業沒跟進,又會出現“空城”“鬼城”。現在,一些地方固定資產投資綁架了國民經濟發展,成為穩增長的“殺手鐗”,大家都這麼抓,比重越抓越高,失衡就會越來越重。


(四)房地產融資比例失衡


2011年,全國人民幣貸款餘額54.8萬億,其中房地產貸款餘額10.7萬億,佔比不到20%。這一比例逐年走高,2016年全國106萬億的貸款餘額中,房地產貸款餘額26.9萬億,佔比超過25%。也就是説,房地產佔用了全部金融資金量的25%,而房地產貢獻的GDP只有7%左右。


而且,去年全國貸款增量的45%來自房地產,一些國有大型銀行甚至70%-80%的增量是房地產。從這個意義上講,房地產綁架了太多的金融資源,導致眾多金融“活水”沒有進入到實體經濟,就是“脱實就虛”的具體表現。


(五)房地產税費佔地方財力比重過高


這些年,中央加地方的全部財政收入中,房地產税費差不多佔了35%,咋一看來,這一比例感覺還不高。但考慮到房地產税費屬地方税、地方費,和中央財力無關係,把房地產税費與地方財力相比較,則顯得比重太高。


全國10萬億地方税中,有40%也就是4萬億是與房地產關聯的,再加上土地出讓金3.7萬億,全部13萬億左右的地方財政預算收入中就有近8萬億與房地產有關。政府的活動太依賴房地產,地方政府財力離了房地產是會斷糧的,這也是失衡的。


(六)房屋銷售租賃比失衡


近十年,我國開發的房產90%以上是作為商品房、產權房進行買賣的,真正作為租用的不到10%。這樣的市場結構是畸形的。


當前,中國房屋租賃市場有四個不足:第一,租賃者作為弱勢羣體,缺乏討價還價的能力,業主可以隨心所欲隨意調整租金。


第二,業主可以隨時收回房屋,讓租賃者朝不保夕、居無定所,穩定性不夠。


第三,租房者因為沒有產權,無法享有與房產緊密捆綁的教育、醫療、户籍等公共服務,不能實現與城市居民同等國民待遇。比如,租房者小孩不能就近入學,只有買了房子,哪怕只有幾平方米的一個小閣樓才算學區房。户籍也是買房入住幾年才能辦理,租房是根本不算的。


第四,有恆產才有恆心,由於我們制度上、工作上、習慣上有這些問題,老百姓產生了一種思想意識,就是把租房作為一種短暫的、過度的、臨時性的辦法。我現在租房子,那是我沒辦法,只要有一天我稍有能耐,立刻就會買商品房、產權房。房屋租賃市場發育不足,也是一種失衡。


(七)房價收入比失衡


考慮房價與居民收入比,必須高收入對高房價,低收入對低房價,均價對均價。


有人説,紐約房子比上海還貴,倫敦海德公園的房價也比上海高,但倫敦城市居民的人均收入要高出上海幾倍。就均價而言,倫敦房價收入比還是在10年以內。我們高得離譜!一線城市房價收入比高到40左右,20多個二線城市都在25年左右。當然,也有一些小縣城在5-6年左右,有的地方“空城”“鬼城”房子賣不掉的也有。大家經常説房價高,主要是一二線城市或者三線中的一些活躍城市,由於各種原因使得房價收入比高了以後產生了不均衡。


(八)房地產內部結構失衡


一線二線城市由於土地的供不應求,形成房產開發量的供不應求,其房屋庫存去化週期只有三四個月,而且還是在限賣限購的背景下,一旦放開,就會無房可供。而有些城市的庫存去化週期長達十幾、二十個月,甚至三、四年都賣不掉,這就是一種不均衡,一種資源錯配。供不應求的城市應多供點土地,多造點房子;供過於求的地方,不應該再批地。這樣,才能把錯配的資源調控回來。


房地產開發是供給端的概念,不能等到市場需求失衡了才從需求端下猛藥調控,一定要從供給端發力,政府和企業有比較明確預測信息來進行供給。


比如,幾百萬人的大城市,人均住宅面積大致在40平方米,三口之家差不多就90—120平方米。如果一個城市只有一百萬人,造4000萬平方米就足夠了。如果現在已有2000萬平方米,每年再開發1000萬平方米,五年後就變成七八千萬平方米,人均就有70—80平方米,肯定會過剩。


因此,規劃時就要以人均40平方米作為底數,最多上下浮動10%—15%,不能由着房地產開發商蠻幹。政府也絕不能短視,只圖短期GDP,否則就會弄一堆爛尾樓、空城,最終經濟熄火上不去。


再比如,一個城市該造多少寫字樓呢?實際上,一般中等城市每2萬元GDP造1平方米就夠了,再多必過剩。對大城市而言,每平方米寫字樓成本高一些,其資源利用率也會高一些,大體按每平方米4萬元GDP來規劃。


另外,商場的面積也應該基於商業零售額,差不多可按每年每平方米2萬元銷售值計算。如果每平方米商業零售只有1萬元,那麼批量零售的收入,扣除人工、水電、房租等各種費用,一定會是賠本的買賣。因此,一定要強化城市規劃的理念,不能胡亂造房,要算好投入產出。


(九)房地產市場秩序失衡


有的開發商買來土地後,在利益驅使下,將原來規劃為寫字樓的改為住宅,原來規劃為工業的改為商業,原定容積率1:2結果變成了1:3、1:4,等等。這種現象屢見不鮮。這些行為最後都會被政府罰款,但罰不抵收,不管是開發商勾結政府官員幹,還是開發商自己偷偷摸摸幹,最後往往又法不責眾,亂象屢禁不止。


有的開發商在銷售房屋的時候,賣不掉就把房子切碎賣;或者搞售後返租,實際上是高息攬儲,但老百姓覺得划算,很容易上當,一旦壞賬,老百姓就找政府,最後變成社會的不穩定因素。


有的開發商在融資的時候,向銀行借、向信託借,借高利貸,發債券,再到後來就把手伸向理財資金、小貸公司,在公司內部向員工亂集資,在社會上騙老百姓的錢,種種亂象層出不窮。


還有一些開發商,本應在獲批土地後兩年內啟動、五年內完成開發的,但他們把地一直囤着,十年下來地價倒漲了十倍,什麼活不幹,坐享其成,轉手就賺十倍。這些方面,亟需加強管理。


(十)政府房地產調控失衡


總體上,經濟下行的時候,一些地方政府希望刺激房地產,就往東調;當房地產泡沫積聚的時候,政府又想穩住或者壓一下,就往西調。如此一來,忽東忽西,最後只能是南轅北轍。再有,一些地方政府習慣於採取行政性的、短期的、碎片化的措施,缺少穩定性的、長週期的、法治化的措施,也缺乏經濟邏輯、經濟槓桿的措施。


很多時候僅在需求側調一調、控一控、緊一緊、縮一縮,較少在供給端上進行有效的結構性調控,這是我們在調控方面的缺陷。如果相關政策經常上上下下、變來變去,就無法形成穩定的市場預期,勢必對老百姓的生活習慣、價值觀念、家庭穩定帶來影響,也會對金融市場和實體經濟造成破壞。



二、建立房地產調控五大長效機制


那麼,應該用什麼樣的措施來實現房地產的系統平衡呢?我們必須圍繞房地產的功能定位,釐清主要矛盾,搭建四樑八柱,配套政策措施,才能實現房地產市場長期平穩健康發展。我認為當前有五項基礎性制度尤為重要。


長效機制之一:土地


第一,控制土地供應總量。一個城市的土地供應總量一般可按每人100平方米來控制,這應該成為一個法制化原則。100萬城市人口就供應100平方公里。爬行釘住,後發制人。什麼意思?你這個城市有本事,把人口集聚到500萬,如果以前只給了你350平方公里,今後若干年內每年就逐步增加土地供應,補上這個缺口。


不能根據長官意志,計劃未來有城市人口500萬,現在才200萬,就要500平方公里,結果今後十年裏真的給了你300平方公里,你300萬人沒來,或只來了100萬人,甚至原來的200萬人還走了一些人,這個土地的錯配,誰負責?土地要爬行釘住,而不是説要你去臆想調控,長官意志。


這是因為,規劃意圖能否落地變成現實的因素,不僅僅是土地問題,還涉及產業集聚能力、基礎設施配套能力、投融資匹配能力等因素。在這些因素中,土地是殿後的因素,而不應成為招商引資盲目擴張的領頭羊。


總之,土地供應總量應當爬行釘住人口增加,而不是違反經濟規律去逆向調控。在這個意義上,土地指標不應該各城市平均分配,而是要看誰的人口多,增長快。


原則上,應按照產業跟着功能走,人口跟着產業走,土地跟着人口和產業走,形成一個比較完整的土地調控邏輯鏈條。這個原則言簡意賅,最笨的方法可能最有效。如果把規則弄得複雜,小城市講小理由,大城市講大理由,弄到最後就會糊里糊塗的。


第二,控制用地結構比例。人均100平方米的城市建設用地,該怎麼分配呢?不能都拿來搞基礎設施、公共設施,也不能都拿來搞商業住宅。大體上,應該有55平方米用於交通、市政、綠地等基礎設施和學校、醫院、文化等公共設施,這是城市環境塑造的基本需要。


對工業用地,應該控制在20平方米以內,一平方公里要做到100億產值。這方面,要向上海學習,早在90年代開發浦東時,金橋工業區規劃10平方公里,當時就要求每平方公里產出至少100億,事實上金橋工業區到2000年產出就達1500億了。


現在一些城市,工業用地投入產出比太低,每平方公里甚至只有20-30億工業產出,浪費太嚴重,一定要摳門一點,提高剛性約束,把過去太慷慨的工業用地倒逼下來。


這樣,就會有25平方米用於房地產開發,比過去增加供地10平方米,其中20平方米用於建商品住宅,5平方米用來搞商業開發。夠不夠呢?如果1000萬人的城市,1000平方公里建設用地,就可以搞50平方公里商業設施用地。200平方公里的住宅用地,相當於2億平方米,如果容積率平均1:2,就是4億平方米,1000萬人口的城市,人均40平方米住房應當是平衡的。


因此,要改變以往為了GDP大手大腳招商搞工業,工業用地佔比太高的問題,把城市用地20%用於住宅開發、5%用於商業開發,這個比例作為法制性的用途規則確定下來。


第三,控制拍賣土地價格。大體上,樓面地價不要超過當期房價的三分之一。如果一地塊周邊當期房價1萬元/平方米,地價拍到3300元/平方米就要適可而止,否則就會人為推高房價。“限價限價”,絕不是長官意志,自己隨意限一個地價,兩萬限一下,三萬限一下,到底限多少呢?政府不在土地上去推高房價,地價跟着房價慢慢走。當土地的供應是比較充分的、合理的、有效的時候,如果地價高了,就把政府的儲備地多賣幾塊出來平衡一下。


還有一種情況,舊城改造,拆遷成本很高,但政府不能為了不虧本而拍高地價,應該在城郊結合部的出讓土地收入中,拿出一部分來平衡,以此覆蓋舊城改造成本。題內損失題外補,政府看起來是吃了點小虧,但整個投資環境好了,工商經濟發展了,實體經濟和房地產之間平衡了,最終這個城市會長期健康發展。


長效機制之二:金融


第一,堅決守住開發商自有資金拿地這條底線。任何開發商拿地的錢必須是自有資金,這個規定早已有之。“地王”不斷出現的背後,不僅是土地短缺、拍賣機制的問題,還和無限透支金融有關,比的是開發商的資金融通能力。


所以,只要做到一切買地的錢通通不許借債,有了這道防火牆,現在M2中大量的資金就不能進入到房地產了。一切參加土地拍賣的開發商,第一要核查的是他的資金血統,只要是借來的,就不能參與拍賣活動。這麼一來,土地的惡性競爭,“地王”現象就一定會消滅掉一大半。


第二,堅決防止開發商多賬户借款。開發商在開發過程中發債券、銀行貸款,算比較規範的,但有時候又是私募基金,私募基金好像是股權,但形股實債,有時候還把理財資金、高利貸弄來。如果一個開發商涉及幾十上百家金融機構的債務,各種高利貸、中利貸佔到全部融資的50%以上,這時就對不起了,不是政府管頭管腳管到你腸胃裏來,而是你的賬户一目瞭然就是危機狀態。對這種開發商的開發運行必須提高警惕,看有沒有高息攬儲,有沒有“一女二嫁”賣房子等違規行為。


第三,認真管好住房按揭貸款。對房地產信貸市場調控最直接、最有效的辦法是,合理設定首付與按揭之間的槓桿比。


要根據不同需求層次和房價走勢,實施差別化按揭制度:比如首套房二八開、三七開,二套房五五開或四六開,三套房必須全款購買,這個比例必須把握好。做到這一點,就涉及老百姓貸款情況和收入核定問題。


美國的銀行數量倍於我們,大體有3000多家,但美國並不是每個商業銀行都搞按揭貸款,其中房利美、房地美、聯邦住房貸款銀行、國民抵押貸款協會等五大房貸金融機構佔到全部住房貸款的70%以上,這樣老百姓按揭貸款情況一目瞭然。


在我國,任何銀行都可以搞按揭貸款,一個客户可以在重慶工商銀行按揭買房,又跑到上海建設銀行按揭,還可以到海南招商銀行按揭,只要短期還得了賬,三個銀行都會把他當成優質客户,而不會主動到其他銀行核查貸款情況。總體看,我們的銀行對老百姓按揭貸款的管理是比較粗放的。收入證明上,美國、歐洲是查税單或工資單,這個不能造假,以此來核定你的按揭貸款額度。我們國家是單位出具收入證明,往往出現企業做順水人情開假證明,更有甚者,銀行直接以假圖章幫助客户造假。這方面,還需要加強基礎性制度建設,否則就難以管住。


長效機制之三:税收


第一,形成高端有遏制、中端有鼓勵、低端有保障的差別化税率體系。高端有遏制,就是對別墅這樣的高檔住宅,要實行有差別的税收政策,如果普通商品房的税率1%,那麼別墅就要考慮收5%,如果三五年賣掉,交易税可以再升到8%。中端有鼓勵,就是讓一般老百姓買得起自住房,比如首套房按揭貸款的錢可以抵扣個人所得税。


今後税制改革應採取按揭貸款自住普通商品房抵扣所得税這類政策。這是全球通行的房產税政策。低端有保障,就是不僅不收税,政府還幫助建好公租房,用低價格保障老百姓住有所居。


第二,適時徵收房產税或物業税。這樣做有四大好處:一是健全税制。二是有效遏制投機性炒房的重要手段之一。三是由於持有環節成本提高,有助於優化資源配置,繁榮房屋租賃市場。四是對全社會住房觀念、房地產理念和房屋領域的意識形態都會帶來巨大調整。


總體上,房產税應包括五個要點:


不過對於柯潔的此次失利,大多數網友給予了極大的寬容,對他表示稱讚:

 

(1)對各種房子存量、增量一網打盡,增量存量一起收。


(2)根據房屋升值額度計税,如果1%的税率,價值一百萬的房屋就徵收1萬元,升值到五百萬税額就漲到5萬元。


(3)越高檔的房屋持有成本越高,税率也要相對提高。


(4)低端的、中端的房屋要有抵扣項,使得全社會70%-80%的中低端房屋的交税壓力不大。


(5)房產税實施後,已批租土地70年到期後可不再二次繳納土地出讓金,實現制度的有序接替。這五條是房產税應考慮的基本原則。

 

第三,研究徵收土地增值税。十八屆三中全會提出,允許農村集體建設性用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。落實這一改革措施,相關的税收政策需跟進。比如,一畝農村集體建設性用地拍出500萬,怎麼實現的呢?這不僅是徵地成本決定的,還與配套的社會資源和投入緊密有關。


國有土地出讓收入,扣除徵地動遷成本後,是拿去修地鐵、學校等公共基礎設施的。農村集體建設性同地拍出後,全部歸農民和集體經濟組織,顯然是不合理的。另外,對於不同區位的地塊,由於使用目的的不同,有的搞金融商貿設施,有的搞學校文化設施,他們的價格是不一樣的,一個拍出500萬/畝,一個拍出50萬/畝,對兩個地方的農民和集體經濟組織,也是不公平的。現在,我國土地增值税政策還沒出台,導致税收上缺少房地產土地資源類的税種。


長效機制之四:租賃市場


我國住房的租賃體系,可以分為公租房和商品租賃房兩大類。


第一,完善政府公租房體系。習近平總書記曾就加快推進我國住房保障和供應體系建設強調指出,到2020年,以公租房為主體的保障性住房覆蓋面要達到20%左右。


總的説,公租房建設應把握好五個要點:


(1)總量上,大體按照覆蓋20%的城市人口,人均20平方米來配套,一百萬人口的城市建400萬平方米就夠了。

(2)服務對象包括進城農民工、新生代大中專畢業生和城市住房困難户,這些對象特徵明顯,核定容易。

(3)同步配套醫院、學校、派出所、居委會等公共服務設施和機構,一步到位。


(4)集聚區佈局合理,公租房與商品房大體形成1:3搭配,學校、醫院等公共設施共享,不能把公租房變成貧民窟。


(5)合理收取物業費,一般定價為同地段商品房的50%-60%,租金佔低收入家庭年收入的1/6左右。

 

對於政府而言,公租房是不動產,商品房價格上漲,公租房租金也會上漲,建設成本是能夠平衡好的。通常,公租房60%左右建設成本是貸款,租金可以把貸款利息平衡掉。像新加坡那樣,五年以上的公租房,租户還可以買過去,變成共有產權房。如果這個共有產權房要出售,只能按照市場價格售賣給保障房管理部門,政府再出租給新的保障對象。如此循環往復,就能夠持之以恆地做下去。


第二,培育商品房租賃市場。對於開發商持有房屋出租,重要的不是開發商不願意持有,而是開發商主要依靠融資的開發模式,決定了他做不了持有房子的出租者。試想,1:9的融資,有些甚至是半高利貸,房子造好後,利息滾上去,開發商就必須儘快把房子賣掉,以回籠資金償還貸款。從這個角度講,開發商並不是不想持有房產搞租賃,而是受制於1:9的融資結構不得不放棄。中國商品房租賃太少,很大原因和開發商資本結構有關。


從這個意義上講,政府首先應讓開發商進入1:3的融資結構,提高開發商的准入門檻,讓有資本金實力的開發商參與土地批租,不僅有利於遏制炒地現象,還有助於商品房租賃市場的發展。


此外,對搞長期商品房租賃的開發商,要形成一套激勵政策,包括承租人可以使用住房公積金付租,交易税、契税、個人所得税抵扣率更高,等等。對老百姓二套房出租,也應該有鼓勵政策。同時,從法律上保證租房居民與產權房居民在教育、醫療、户籍等方面享有同等國民待遇,等等。只有建立起系統化的制度體系,我國房屋租賃市場才可能有大的發展。


長效機制之五:地票制度


我國人口多,人均耕地不足世界水平的一半。在這種背景下,我們要做好兩件事:一方面,要十分珍惜國家給的土地指標,加強土地節約集約利用。與此同時,要探索建立農民進城後退出農村宅基地和建設用地的新機制。


在過去一兩百年大規模城市化進程中,全世界的一個普遍現象是,各個國家和地區耕地不但沒減少反而有所增加。這是為什麼呢?原因在於在農村,由於居住分散,人均建設用地250-300平方米;在城市,比較集約和節約,人均用地100平方米左右。


一個農民進城,理論上講,可以節約100多平方米的建設用地,若把它復墾,耕地必然增加。但中國農民由於“兩頭佔地”,農村的宅基地和建設用地沒退出,城市又為其匹配了建設用地,所以全國耕地總量不斷減少。


怎麼解決這個問題呢?地票設計要遵循三個原則:一是要體現農村土地是集體的公有制性質;二是農民是農村改革的主體,要保護好他們的利益;三是農村土地要嚴格實行用途管制,城鄉之間地票的交易對象是建設用地,不涉及任何耕地。


按照這三條原則,經中央批准,重慶開展了地票交易探索。所謂地票,就是指將閒置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地,復墾為耕地而產生的建設用地指標。它作為土交所交易的主要標的物,具有與國家下達的年度新增建設用地計劃指標、佔補平衡指標相同的功能,可在重慶市域內憑票將符合土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的農用地,按照法定程序徵轉為國有建設用地。


地票的形成和使用,有四個基本環節:一是復墾,二是驗收,三是交易,四是使用。通過這個過程,農民進城了,農村閒置的宅基地和建設性用地變成耕地,被開發的城郊結合部的耕地面積小於農村復墾的耕地面積,最後全國耕地總面積就增加了。


一方面,地票制度具有反哺“三農”的鮮明特色。第二,打破了土地資源配置的空間侷限。地票作為一種虛擬的標準化交易品,具有虛擬性、票據性,也有很強的輻射性,通過土交所實現交易,可以讓身處千里之外偏遠地區的農民享受到大城市近郊的級差地租。


第三,賦予農民更多財產權利。增加農民收入,關鍵是提高農民財產性收入。第四,支持了新農村建設。危舊房改造、易地扶貧搬遷歷來是新農村建設的難題,主要的原因就是農民手裏缺錢。第五,推動了農業轉移人口融入城市。通過土地復墾和地票交易,農民工進城有了“安家費”,相應的養老、住房、醫療、子女教育及傢俱購置等問題,都能很好地解決,無疑可以讓轉户居民更好地融入城市。


另一方面,地票制度可對城市房地產調控特別是土地供應發揮重要作用。剛才講到,近幾年,國家逐步控制新增建設用地計劃指標,在建設用地配置使用上又主要供給基礎設施、公共服務設施和工礦倉儲用地,房地產用地供給不足。地票制度可以相當程度上解決這一難題,因為地票制度形成的土地指標,是市場化指標,可以等效於國家用地指標,專門提供給開發商用於房地產開發時的徵地需求,從而彌補房地產開發用地不足的矛盾。


以上這五個方面的制度化安排,按照中央的要求,把四樑八柱搭建好,形成供給側結構性改革的長效機制,以後再逐步形成法律法規。我國應該有《房地產税法》,應該有《住房法》,應該有《房屋租賃法》,將一些基礎性制度和長效機制固化下來。


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